工业发展的不平衡与区域政策

　　（一）区域政策产生的背景及内容
　　1.区域政策是国家调整工业分布不平衡的有效手段 工业发展与分布的不平衡，是一个世界性的现象。在发达国家、地区和 发展中国家、地区普遍存在。这种不平衡是机器大工业本身的产物，是空间 结构演进过程中必然出现的现象；但同时，随着不平衡的扩大，也必然产生 一系列经济、社会问题，甚至诱发社会的动荡，因此，解决这个问题，缓解 区域摩擦和冲突，成为各国、各地区都关注的重大问题之一。如果说，在 20 世纪 30 年代以前，市场经济国家的政府，对企业和区域经济活动，原则上采 取不干预态度，让市场机制自发地去调整、调节，那么，到 30 年代第一次世 界经济危机后，情况就有了变化。美国田纳西河流域的规划、综合开发及其 成果，瑞典为解决地区失业问题而对经济活动采取政策性的干预与调节，引 起了人们对区域政策、政府干预的注意。第二次世界大战前几年，东南部老 工业区的衰退和大伦敦区的工业过度密集，从防御的角度引起了英国政府的 不安，通过了特别的法律和国家的区域政策，一方面鼓励企业向“安全区” 扩散，一方面限制在工业集中、易受破坏的地区增设企业，并组建了有关工 业人口地理分布的皇家特别委员会，研究、分析地区工业和工业人口集中产 生的不利的社会经济因素及应采取的预防措施，试图调整全国的工业布局和 限制大城市的增长。实际上，30 年代，在十月革命后的前苏联，就开始了第 一次以国家计划调节为手段，部署全国的总体布局，以工业开发为主导，实 施了生产力布局由西向东的推移，促进了落后地区工业的增长。 第二次世界大战以后，日本、法国和一些发展中国家，进一步对经济活 动、特别是对工业行业结构和空间结构进行系统的干预和调节，区域政策作 为一种调节经济空间格局的基本手段被越来越多的政府采纳和应用。对区域 发展的空间格局，人们逐渐认识到，在市场经济国家，有政府干预和没有政 府干预所产生的后果是不一样的。一些西方经济学家就认为，自由市场机制 在资源的地区配置方面虽然非常重要，但这种作用往往被夸大了，国家在空 间结构方面实施一定的干预是必不可少的。区域政策就是国家干预的有效手 段。
　　2.区域政策的组成及内容
　　区域政策，一般由目标、方法和策略三部分组成。目标代表或体现政策 设计的整体原则，对工业布局起着导向作用；方法指的是用一些特殊的手段 引导工业在某些地区建立而限制在某些地区发展；策略指的是采用多种相互 关联手段的方式。在发达国家，区域政策往往是针对有问题的区域，振兴萧 条地区的经济；在发展中国家，则往往是为了更快地发展某些区域，引导工 业布局有目的地展开。 区域政策的内容主要是区域经济发展支持政策和控制政策。一般又以支 持政策为主。 如按支持的区域类型来分，大体包括 3 类地区：(1)欠发达地区，主要是 促进它的开发发展；(2)老发达区的萧条地区，主要是调整其产业结构；(3) 新兴地区，主要是发展新兴工业。如按提供支持的方式来分，主要有 3 种： (1)资金援助，包括政府提供赠款、无息或低息贷款；(2)技术援助，包括基 础设施建设、劳动力培训、技术信息等；(3)政策优惠，包括税收优惠、产品 销售优惠、经营优惠等。 对欠发达地区的支持政策，也称之为投资刺激政策。其方法、策略是： (1)对向欠发达区的投资提供补贴；(2)提供就业补贴；(3)利用国有化企业投 资带动其它投资；(4)税收优惠，主要是对投资实行免税，在一定时期对投资 收入减免税收，实行加速折旧或自由折旧等；(5)政府直接拨款在欠发达地区 兴建基础设施，发展文教事业，进行技术培训，以改善投资环境。 对于萧条地区的支持政策，重点是调整改造。其方法、措施主要是：(1) 整顿传统工业，提高竞争能力；(2)调整地区产业结构，促进产业结构的多样 化，提高结构性效益；(3)调整区内布局，开辟新兴工业区。 对新兴地区的支持政策，重点是以技术为导向，以创建新兴工业推动新 兴地区的成长。主要方法、措施是：(1)减少对传统工业的补贴；(2)对向新 兴工业投资的企业提供税收优惠、迁移贷款、投资补贴；(3)大幅度增加对高 新技术工业的直接拨款；(4)在高新技术开发区、科技园区实行特殊政策。 区域经济发展控制政策，主要是针对大城市经济区。主要措施是：(1) 调整大城市的产业结构，限制在工业高度集聚区扩大工业建设；(2)实行工业 发展许可证制度，控制在工业集中地区投资；(3)对在控制区投资建厂的征收 特别税或罚款；(4)对转移到中心区以外的工业，给予补贴或其它优惠；改善 中心区的外围区的投资环境，以利于疏导中心区的工业。 由上述可知，区域政策就是刺激政策和控制政策的结合。但比较起来， 前者一般占主导地位。 （二）世界各国的区域政策 不同国家，区域政策的目标、方法和策略有所不同，侧重点各异，政策 效应也有区别。但从大的方面看也有一些共同之处，如一般都根据自己的区 域问题，按一定的标准，把全国或把落后地区进行分类，采取不同的对策。 1.西方发达国家的区域政策 在西方发达国家，区域政策的着力点都是围绕解决区域发展不平衡这一 根本目的的。 （1）法国 在第二次世界大战前，法国工业就高度集中在少数大城市和工业区。战 后，原来工业和人口很集中的巴黎、里昂、马赛三大地区和东部、北部大工 业区，随着国民经济的恢复发展，城市人口和工业进一步集中。巴黎地区只 占全国土地面积 2.2％，集中了全国 19％的人口，全国工业雇佣劳动力总数 的 22％，其中电气、电子工业更占全国 43％，汽车制造占 41％，化工占 34 ％，机械工业占 32％，同时集中了全国科研、技术人员总数的 60％。里昂、 马赛地区也有类似集中现象。东部、北部大工业区，10 个居民就有 7 个生活 在工业城市里。随着工业和人口的高度集中，土地价格大幅上涨，工业产品 成本提高，环境污染日益严重，城市公用设施、管理机构相应集中，行政管 理费大增，居民纳税负担加重，为了解决地区间的不平衡及由此带来种种问 题，法国政府在“地区整治”方面采取了“工业分散”政策。在全国划分了 3 种类型地区：(1)优先发展工业的地区，主要是失业人数多的不发达的西 部、西南部和北部；(2)适合工业发展的地区，包括北部煤矿地区、东部的铁 矿区、洛林煤矿区、中部煤矿和其它工矿区；(3)由国家选定的新工业区，多 为落后的农业区。法国政府运用它所掌握的“四大基金”（经济社会发展基 金、全国土地整治和城市建设基金、地区整治干预基金、地方分散援助基金）， 对落后地区提供巨额投资（这种投资一般占全国国营和私人企业投资总额的 50％，有时达 60～70％），直接影响投资的地区分配；对往落后地区迁厂、 建厂的企业主，提供优厚的“地区开发津贴”，提供低利贷款和各种免税优 待，提供所需的现代化设备和科技人员，降低土地能源收费；对拆迁厂还提 供 64％的拆迁补贴；对到落后地区安家落户的青年给予安家补贴等等，把集 中在大城市和发达地区的产业、人口吸引到落后地区、中小城市和农村。在 落后地区的工业开发过程中，还注意农业、交通、旅游和文教事业的发展。 与此同时，则以强制性法令，限制工业高度集中区工业和人口的继续集中。 凡是未经政府同意，不得擅自在这类地区新、扩建工厂，否则课以巨额罚款 和其它处分。对这类地区的剩余劳动力政府有权进行重新分配。 （2）英国 在工业化初期，英国工业结构以纺织、随之以煤炭、冶金和造船工业为 主导。在当时煤、铁资源的富集区，建立兰开夏、西约克夏、西米德兰、南 威尔士、中苏格兰和英格兰东北部等大工业区。第二次世界大战后，新兴工 业如汽车、航空、电子、石油等，规模庞大，技术要求高，布局的指向性是 地价便宜、劳力充足、有熟练劳动力和技术力量以及协作条件好的地区。这 些工业都集中于英格兰东南部、南部和西米德兰，成为全国工业最发达的地 区。而同时，上述主要建立在资源基础上的老工业，由于结构性矛盾而不断 衰落，造成这些地区的高失业率和人口大量外流，英国的区域政策的着力点， 是解决老工业区的衰退和高失业率问题，把失业率高于全国平均水平的地 区，确定为需要援助的特别地区。把受援区定为“开发区”；其中失业率最 高的小块地方定为“特别开发区”；毗邻开发区的地区，受开发区衰退的影 响，同样有失业问题，但程度轻于开发区，如不给以一定的支持，也很难发 展，这类地区就定为“中间地区”。为了把工业吸引到高失业率地区，并控 制工业密集地区的过度发展，主要采取了两项措施：(1)控制发放工业开发证 书。凡是新建工厂必须有政府相应机构颁发的开发证书才能施工。符合区域 政策，在上述各类受援区建厂的都可取得开发证书，并得到政策规定的财政 补贴、贷款利率、税收、折旧等方面的优惠，数额视受援区创造的就业机会 而定。当开发区失业率降低到一定比例（如 4％以下）后就立即取消开发区 待遇，不再援助。而在伦敦、伯明翰等发达地区，对新建厂一般则拒绝颁发 工业开发证明，这种限制性措施，是为开发区创造发展的机会。(2)颁布一系 列法令。包括最早的 1934 年颁布的“特别地区法”，规定对苏格兰中部、西 坎伯兰、英格兰东北部和威尔士南部等 4 个失业率较高的地区作为受援区， 援助主要用于基础部门的建设，以减少这些地区对衰落的传统工业的依赖程 度；1945 年的“工业分布法”，这是第二次世界大战后第一个实施区域政策 的立法。其最重要的规定就是新建厂必须取得工业开发证书；1946、1947、 1952 年的 3 个关于城镇和乡村的发展法；1958 年的“工业资助法”（1960 年改为“地方就业法”）；1966 年的“工业发展法”，主要是扩大受援地区 的范围（包括了苏格兰、英格兰北部、威尔士等大部分比较贫困的地区，同 时严格控制对英格兰中部和东南部发放开发证书），增加援助的数量。在长 期的政策实践中，到 80 年代以后，英国的区域政策更紧密地与创造就业联系 起来，同时强调把钱花在问题最严重的地区，采取了既解决问题、又节省开 支的策略。 （3）意大利 意大利区域发展不平衡主要表现为北部和南部的对立上。 意大利是用 4 项经济指标（劳动人口占总人口的比重、失业率、人口外 流规模、人均社会开支额），把全国分为发达的北方和落后的南方。开始是 对南方单纯开发农业和建设基础设施，60 年代转向以工业开发为主，其方法 主要是规定“国家参与制企业”（即国家垄断资本主义的一个庞大体系）， 在一定时期内，将自己投资总额的 40～60％和建设新工业企业投资的 60～80 ％，必须投入南方。南方新建的一些大型工业中心，都属于国家参与制企业。 南方的工业开发，主要是开发天然气资源，相应建设输气管道，沟通北方消 费区。同时发展交通运输，重点是建设公路，加上吸收外来的煤、铁，建立 了钢铁工业和石化工业等一系列工业部门，增加就业机会，吸收农业过剩人 口。对北方工业集聚区也实行控制政策，控制在北方工业区的投资规模。如 果一旦发现在工业密集区的投资规模超过国家计划的限制，就罚以 25％的超 额建设费用。 在南方开发取得一定成果的同时，也出现了一些新的问题，主要是缺少 发展的总体战略。战后 30 多年来，在南方，星星点点地建设了不少工厂，但 未形成区域布局的框架，而是一种“豹皮”式的工业布局，有许多空白点； 同时建立起来的工业未打开国际市场，70％的工业产品是内销，与北方工业 区产品 70％外销形成明显的对比。此外，劳动者文化素质低，第三产业落后， 也影响了南方工业的进一步发展。到 80 年代中期，南方人均收入还只及北方 的 60％，失业率仍高达 16％，50 年代以来，已有几百万人流向北方。因此， 意大利政府的区域政策，由强调在南方新建工业转变为强调发挥已有企业的 作用，充分利用先进的信息技术，将投资主要指向建立信息服务中心，普及 科学技术，培训技术人员和管理人员。依靠技术进步，增加生产，扩大品种； 同时发展交通运输和旅游等第三产业，促使工业与其它产业的协调发展。 （4）原联邦德国 原联邦德国本是西方发达国家中工业分布较为平衡的。但从 60 年代开 始，原来在北部、中部占主要地位的煤、钢、机械制造和造船工业等传统工 业日渐衰落，主要工业区如北莱茵—威斯特伐伦州、不来梅州、萨尔州以至 素有工业心脏之称的鲁尔和莱茵区、北部沿海的造船工业区，工业生产都在 走下坡路，传统的大中型企业有的竞争能力减弱，有的靠政府补贴，有的南 移另谋出路，新兴和新建企业很少。工业、人口占全国的比重明显下降。与 此同时，具有时代特征的高新技术产业在南部异军突起，以慕尼黑（巴伐利 亚州）、斯图加特（巴符州）为中心南部工业区，微电子、航天与飞机制造 业、生物化学工业、新型优质高效能汽车工业发展迅速，科研机构和高素质 的科研人员密集。形成了工业重心南移的局面。工业分布格局这一变化，使 过去最富的不来梅州，变成最穷的州。这种另一形式的不平衡，也引起了政 府的注意。60 年代后期，原联邦德国把有问题的地区划分为“发展地区”和 “发展点”两类。前者主要指北部与原东德的边界地区，后者多是位于乡村 地区、劳动力过剩的小市镇。对发展地区，主要是改善基础设施，加强与发 达地区的联系；同时以基建投资和财政补贴、免税、贷款、特殊的联邦合同 等手段，吸引私人资本来发展地区投资；对发展点主要在每个点上建设一个 工业区，建设经费一半由联邦政府支付，并以低息贷款筹集建设费用。60 年 代末，又进一步确定在占国土面积 59％、占人口 33％的 21 个发展地区中建 立 312 个发展点，建立大批工业企业，创造就业机会。 （5）日本 日本在工业化过程中，工业首先在东京、大阪、名古屋及九州北部发展 起来，形成了京滨、阪神、中京和北九州四大工业区。从本世纪 50 年代中期 开始，随着重化工业的高速发展，工业进一步在东京湾、伊势湾、大阪湾和 濑户内海沿岸集中，四大老工业区与新兴的濑户内海工业区连结成以钢铁、 石化和机械工业为核心的“太平洋带状工业地带”，而其它地区工业则相当 落后。为了解决“过密”与“过稀”的矛盾，从 60 年代初开始，日本就把调 整工业布局作为“国土开发计划”的基本内容，使有限的国土得到合理的开 发利用。其方法与策略是根据国土开发成熟的程度，把全国分为“过密地区” （包括东京、横滨、大阪、神户、名古屋及其周围地区）、“整备地区”（包 括关东、东海、北陆和近畿大城市附近有利于工业扩展的地方）、“开发地 区”（包括北海道、东北四国、九州南部等）。在过密地区，原则上抑制开 发。在整备地区和开发地区，则分别情况，布置大中小规模的开发据点，优 先配备交通通讯系统，把这些开发据点联系起来；发展文教卫生事业，开辟 商业、旅游网点，为工业开发准备必要条件；对到指定地区建厂企业，在财 政、金融、税制上予以补助。其后，又把全国分为 7 个经济圈（以东京为中 心的首都圈、以大阪为中心的近畿圈、以名古屋为中心的中部圈等三大城市 圈和北海道、九州、四国、东北等 4 个地方圈），调整交通网，以新干线和 高速公路等大型交通运输网将各圈中心联结起来，在落后的东北、西南等偏 远地区建立大型工业基地或其它大型企业，在原有工业地区周围建设新市 区。以后，为了解决人口“过密”“过稀”的矛盾，在向落后地区扩散工业 的同时，还计划在广大农村、山村、渔村，发展现代化的基础结构设施，建 立新的生活活动圈——定住圈，把自然、生活和生产环境协调起来，缩小先 进地区与落后地区居民生活水平上的差距，刺激人口在地方安定居住，以促 进落后地区的经济振兴。但进入低速增长时期以后，地区开发的进展缓慢， 产业分散计划受阻。为进一步适应世界新技术革命兴起的趋势，日本提出新 的区域开发战略，对工业布局进行再调整。其策略是，以技术立县作为技术 立国的阶梯，产业发展由“都市化”转向“地方化”，变“高峰型”工业布 局为“高原型”。其核心是建设“技术城”。这种技术城，以地方政府为主， 根据广泛分布、农工并存、培养人材的原则，以人口 20 万以上的地方城市为 “母城市”，在靠近机场或高速公路的母城市周边地区，利用交通、人才、 地理、水电等有利因素，吸引投资，以技术为导向，将高新技术产业的“学 术功能”、“居住功能”和“生产功能”有机结合在一起，形成新型的地方 城市，创建新的地方产业体系，推动地区开发和产业结构的演进，从而缩小 与工业发达地区的差距。总的目标是通过高新技术向内地落后地区的扩散， 推动工业由过密地区向过稀地区转移。但在边远、内陆地区，有些并不都具 有发展高新技术的条件，有的不了解什么技术适合本地的特点，都一拥而上， 争技术、争人才、争投资，为了克服高新技术产业过分分散化的倾向，日本 政府制定了一系列法律、条例加以引导。其主要措施有： 第一、提出技术城建设的必备条件。在区位上，应是工业过密地区以外 的地区；建设技术城的地区应有人口 15 万以上的城市作依托；在交通上，应 靠近在建机场、新干线系统或高速公路，有方便的运输条件；在科研上，要 能吸引一批具有一定科技开发能力的、与科研机构有联系的老企业，作为开 发高新技术的带头企业，还应有理工科大学，培育人才，提供科研成果；有 足够的工业用水和建设用地。 第二、地区要拟定详细的开发建设计划。主要包括高新技术的开发目标， 基础设施整修项目，产业、技术机构的设置。 第三、注重主管部门的综合评审。地方上报的申请计划，由通产省、农 林水产省、建设省、国土厅研究讨论。评审的基准，包括计划是否符合“开 发指针”，基础设施是否完善，经济效益如何。上述相关主管部门分别提出 本部门的意见，加以汇总，提出开发建设计划需解决的主要问题，地方提出 相应的措施，然后批准执行。 第四、资金扶植。技术城建设，资金主要由地方负责，国家不给特别的 财政补贴，但对经过审批的地区，可以享受低利贷款、税收照顾，允许部分 工业设备的特别折旧，在建设用地上，适当放松“农地法”的某些规定。 （6）美国 长期以来，美国工业主要集中在东北部和五大湖区的“制造工业地带”， 地理范围大致从巴尔的摩到波士顿，从圣路易斯到密尔沃基，这是全国的中 心地区。1909～1947 年，这个地带制造业的就业人口占全国制造业就业人口 的比重，一直保持在 70％左右。1966 年出现了历史的转折，这个地带制造业 出现了停滞趋势，到 1969 年，其就业人口占全国的比重猛降到56.3％。1966～ 1977 年，如以加利福尼亚州为标准（就业人口增加 10.7％），制造业地带各 州普遍低于加州（且大部分是负增长），而高于加州的 29 个州全部分布在中 心地区以外的地区。凡是制造业就业人口下降的地区，其服务业就业人口的 增长率也低于全国平均水平。 在中心地区工业停滞的同时，多年处于外围地区的西部和南部迅速崛 起，成为美国的“阳光地带”。其地理范围东起北卡罗来纳州，沿大西洋海 岸和墨西哥湾往西延伸，横跨南卡罗来纳、佐治亚、佛罗里达、田纳西、亚 拉巴马、密西西比、阿肯色、路易斯安那、俄克拉何马、得克萨斯、新墨西 哥、亚利桑那、内华达诸州，直抵加州。从 50 年代以来，阳光地带的工业、 人口的增长率远快于其它地区，新兴工业部门如电子工业、与电子有关的机 械工业，计算机工业、化学工业、宇航工业、科学仪器工业等，大多集中在 这个地带。工业分布格局的这种变化，使一向靠市场机制调节的美国，也不 得不利用区域政策和政府干预作为调节的手段之一。 美国是以相对低增长速度、低收入水平、严重和长期的失业与人口外流 为标准，把“有问题的区域”列为需要得到援助的“经济发展区域”，如新 英格兰区域、沿海平原区域（大西洋西岸中部）、阿巴拉契亚区域等，对其 中最差的区域，优先予以援助。包括增加资本供应促进就业增长，如由联邦 政府、州政府、地方政府提供较低利息的资金，鼓励企业家建立、扩大企业， 采用延期付税、补贴、低估资产而少付税等，以刺激个人投资。政府机构也 用直接投资的方法来刺激发展。相反，对经济膨胀区域，则列为应该限制发 展的地区，限制个人进一步投资利用土地；调整运价率、运费；政府在分配 政府订货合同时，给落后地区以照顾；采用技术补贴、技术援助方式，促进 落后地区资源的开发和有效的利用；联邦基金用于援建地方的公用设施；政 府资助研究机构，对落后地区发展条件和发展潜力进行全面研究分析，制订 发展总规划，引导地区经济的发展；帮助落后地区提高人力资源的质量，并 改善其流动性，以调整落后地区劳力供需的失调。 美国区域政策的侧重点是振兴东北部。进入 80 年代以来，东北部的就业 和经济的增长开始加速，主要是依靠向增长型产业（如软件、数据处理、电 子开发、服务业，国防工业）集中投资，产业结构得到较大调整；加上由于 前一时期人口的西移，导致失业率相对下降；工资成本降低到全国平均水平 以下，油价下跌和加拿大魁北克送来大量廉价的水电，减轻了能源成本的压 力，从而使停滞的东北部地区，出现了振兴的前景。 总起来看，发达的市场经济国家，在调整、协调区域关系上，都有一定 的政策目标，有一定的规划，有一套具体措施，程度不同地收到了一定的效 果：如落后地区的工业和国民经济，特别是某些新兴产业，有了较快的发展， 形成了一些新的工业基地、工业中心；落后地区的经济结构有所变化，工业 比重显著上升，在业的人口结构有了较大的变动，人均收入水平有所提高； 落后地区人口外流现象有所缓和。近些年来，在日本还出现了人口的 U 型回 流（从农村流向城市，又由城市流回农村）、J 型回流（由大城市回到小城 市）的趋势。但在资本主义条件下，地区比例关系的调整，尽管有各种各样 的政策目标，最终还是为垄断资本获得高额利润服务的。落后地区经济增长 带来的好处，为一些利益集团直接得到，而区域开发费用，则是在更大范围 内由公众负担。同时，这些规划、政策措施都是在市场经济条件下实施的， 尽管政府也掌握一部分强制权，但自主权始终掌握在企业家手中，不符合企 业利益的，企业家就不干，政府只好修改，市场机制的自发作用还是主导的， 这就不能不有很大的局限性和不彻底性。政府对区域发展的干预和调节大多 是后发的、不自觉的，因而往往是补救性的，这就决定了区域政策的有限效 果。此外，由于各国经济状况的变化和政权更迭的影响，也使得区域政策波 动很大，缺乏连贯性和一致性。这些都是市场经济国家区域政策的内在限制。 尽管如此，但还是可以说明：即使是在市场经济条件下，政府的干预和调节 也是必要的，单靠市场机制的调节，并不能解决全局性的资源优化配置问题。 中国的改革，建立新的经济体制，转变政府职能，并不是削弱以至否定国家 宏观调控的作用。新经济体制的基本特点是：经济发展，要在国家宏观政策 和计划指导下，由市场分配资源，国家通过综合平衡、经济政策体系、国土 开发整治规划和区域发展规划、生产力布局，提供咨询、信息服务，综合运 用经济杠杆、法律手段，对资源配置进行间接调控。 2.发展中国家（地区）的区域政策 与上述发达国家相比，发展中国家（地区）工业布局更加畸形。或者说 工业更高度偏集于少数大城市，地区之间收入差别悬殊，给国民经济发展带 来严重障碍。调整工业布局，开发落后地区，成为这些国家（地区）经济社 会综合发展战略的主要组成部分。与发达的市场经济国家相比，发展中国家 （地区）工业布局的调整，国家干预起着主导作用。其具体表现是：(1)设立 专门政府机构，统筹规划落后地区开发。(2)因地制宜，确定落后地区的具体 发展目标，并使之与国民经济发展计划总体需要相结合。(3)运用多种优惠措 施，鼓励私人资本参与开发投资和劳动力向开发地区转移。优惠措施包括： 简化投资审批手续；提供基础设施服务；给予税收优惠；提供优惠贷款；免 征设备进口关税；对转移到开发地区的劳动力实行奖励政策。(4)利用外国资 金和技术，加速落后地区的开发。(5)加强南南合作，共同开发毗连地区的资 源。 发展中国家落后地区的开发，通常是同工业布局的展开密切结合的，并 取得了一定成效。比较明显的，如印度，在 1948 年时，70％的工业集中于孟 买、西孟加拉和古吉拉特 3 个邦，到 70 年代后期，这 3 个邦的工业占全国的 比重已下降到 45％，而南方的喀拉拉、泰米尔纳杜、安得拉与卡纳塔克等 4 个邦占全国工业的比重，则由 8％上升到 23％，全国建成一批各具特色的大 工业区，增加了 10 多个重要的工业城市；埃及在 1952 年前，工业高度集中 于尼罗河三角洲的中部和南部，仅开罗和亚历山大两市就集中了全国工厂和 产业工人总数的 75％，近几十年来，埃及政府一直致力于将工业向苏伊士运 河地区和西部沙漠地区扩散。自苏伊士运河复航后，在运河沿岸及原来开发 程度低的滨海地带，已建成一批新工业城市；巴西是发展中国家中工业化进 展较快、工业布局调整成效较明显的一个国家。其人口密集于从北部亚马孙 河口的贝伦市到南端的阿雷格里港狭长的沿海地带，经济重心位于东南沿海 的圣保罗、里约热内卢、贝洛奥里藏特三角地区。占全国领土面积 64％以上 的中西部和北部，人口只占全国 7.9％，但辽阔的内地资源丰富，北部的亚 马孙河水能资源，帕拉州的铁矿和铝土矿资源，阿马帕和亚马孙的锰矿资源， 阿克里的锡矿资源都是全国的主要矿藏。因此，发挥内地的资源优势，协调 沿海与内陆的关系，是巴西区域政策的主要目标，其方法和策略是： 第一、交通建设先行。从 50 年代后期到 70 年代初期，制定了两个全国 公路发展计划，以北部和中西部为重点，一方面将新都巴西利亚与全国各大 城市连接起来，形成一个中心在中西部的公路辐射网；一方面建设出口走廊， 将内地与沿海港口连结起来，打通内陆地区的出海口。 第二、强化能源建设。一方面重点开发亚马孙丰富的水电资源，促进北 部电气化铁路和铝工业的发展；一方面利用廉价的蔗渣资源制造酒精，生产 汽车燃料。提高开发地区以至全国能源自给率。减少对外部石油、煤炭的依 赖程度。 第三、移民实边，将工业布局的调整同人口和农业布局的调整有机结合 起来。巴西在发展史上，有丰富的移民开发历史经验：16 世纪下半叶到 18 世纪的东北甘蔗基地的建设，17 世纪末的中西部黄金、白银的开发及东北棉 花基地的建设，19 世纪 20 年代到 20 世纪初东南部咖啡园的开辟，19 世纪末 到 20 世纪初亚马孙橡胶园的开发，都是通过吸引外国移民或本国移民维持 的。为了进一步开发北部和中部，巴西政府于 1960 年施行了迁都计划，在荒 漠建一个全新城市而带动内地的开发。同时在中西部的马托格罗索州、戈亚 斯州和北部的朗多尼亚州、帕拉州都设立了移民点，组织东南移民去定居， 开发土地资源，加强农业基础，从而为工业的西进、北上提供了所需的劳动 力和农产品资源，也改善了人口和农业的布局。 第四、加强组织和区域规划。政府专门建立了跨州的东北部、中西部、 北部和南部 4 个开发管理局，分别负责本地区开发计划的拟定并监督执行。 同时分设各个地区的开发银行和专项基金，为地区开发筹集资金。国家也加 大对开发区的投资，以此带动私人投资于落后地区，并在税收、用地等方面 给予优惠。 第五、利用外资开发落后地区。为了弥补财政刺激之不足，巴西政府将 亚马孙州首府与瑙市辟为自由贸易区，吸引国外投资，发展电子、摩托车等 技术密集型产业，并带动配套企业和服务业的发展。 巴西这些政策措施，为改善全国工业布局，调整、协调区域关系产生了 积极作用。 3.中国如何借鉴世界各国的区域政策 综观世界各国解决工业分布不平衡问题的实践，总结其得失，以下几个 方面是值得中国借鉴的： （1）上述国家都是以市场作为资源配置的主要方式，即通过市场机制的 作用，来调整区域关系。由于市场经济的自主性、平等性、开放性和竞争性， 有利于刺激各地区以效益为中心来配置资源，促近自身的发展。但由于市场 经济固有的盲目性、投机性，也容易导致短期行为和自我扩张，因此，政府 的干预同样是重要的。政府要改变经济的空间格局，也通过区域支持政策， 以各种资助来诱导、影响企业的投资方向。当政府提供的资助和优惠，足以 抵消落后地区不利区位带来的高成本缺陷，从而保证企业有利可图时，政策 就会与企业行为相结合而产生一系列有益的效应，相对缓解区域发展不平衡 的矛盾。因此，市场配置资源方式同政府干预并不是绝对对立的，正相反， 市场机制在调整资源配置和区域关系中有着不可替代的作用，政府干预必须 以发挥市场机制的作用为基础。 （2）区域规划是政府实施区域政策、影响区域经济的重要形式。法国 50 年代初开始进行区域规划，将煤矿区、北方和中央高原一些困难最大的地 区划为“危急区”，规划的重点是解决这些地区的失业问题；到 1955 年进一 步进行全国范围内的区域规划，将全国规划为 22 个计划区，每个区都组建经 济发展委员会；60 年代以来，制定了一系列区域发展远景规划，包括“中央 高原开发计划”、“科西嘉地区整治与开发计划”、“东北部诺尔-加莱和洛 林老工业区结构改革计划”、“工业现代化计划”等。为保证规划的实施， 在 60 年代初，专门组建了全国区域规划委员会，并在每个计划区组建地区区 域发展机构。全国规划机构负责对全国的区域发展计划、指导和协调，地区 机构则具体负责本地区的规划及规划落实。上下结合，形成比较统一协调的 区域发展规划。英国明确提出实施区域规划是在 1960 年，规划出 165 个小型 开发区，以降低失业率为规划的重点；1967～1968 年，在开发区中又先后划 为“特别开发区”和“中间地区”，进行分级规划；到 70 年代，组建了全国 性的“工业发展执行委员会”和 6 个地区性的“工业发展局”，负责对受援 地区主要项目的评议、协商和监督；到 70 年代末以后，英国区域规划的重点 转向促进新兴工业的发展，相应地，规划出“企业区”和“科研-工业综合体 园区”。原联邦德国 50 年代，把沿原民主德国、原捷克斯洛伐克和原南斯拉 夫的边境地区，规划为发展区，制订和实施“促进区域发展计划”；接着又 在北部、东部、西部部分地区划出发展区，分别实施“北部计划”、埃姆斯 地区计划”、“阿尔卑斯计划”和“沿岸地区发展计划”，1968 年，进一步 在全国划出 12 个行动计划区（随后增加到 21 个），并把这些地区的发展纳 入全国区域发展计划之中。日本从 60 年代以来，先后制订了 4 次“国土开发 计划”。1962 年制订了为期 8 年的第一次国土开发计划，以解决大城市过度 膨胀和地区差距拉大问题为主要目标，将国土开发重点地区划分为“过密地 区”、6 个“工业整备特别地区”、15 个工业新开发据点；1969 年制订第二 次国土开发计划，以扩大国土开发利用的深度与广度、谋求人与自然环境的 协调为主要目标，以大城市为中心，将全国划分为 7 个相对独立的经济圈。 同时规划在偏远地区建设一批大型工业基地和农牧业生产基地；1977 年制订 为期 10 年的第三次国土开发计划，以改善居住环境为重点，规划在全国建立 200～300 个“定居圈”。一方面加强中小城市生活设施建设，改善中小城市 生活环境，一方面引导大城市的工业向地方中小城市转移；1986 年制订第四 次国土开发计划（1987～2000 年），以发展地方经济为主要目标，促进地方 工业及有关产业的发展。将全国规划为 10 个大区。依据各区的实际情况，提 出各大区的开发整备方向。 由上述可知，在市场经济国家，在以市场配置资源的基础上，也在一定 程度上运用计划、规划来进行调整、协调。因此，市场与计划也不是绝对对 立的，作为配置资源的方式，二者也可以并行不悖。这对于摆脱那种非此即 彼，强调计划就否定市场，强调市场就否定计划的思维方式的束缚是有好处 的。 （3）区域政策有区域的针对性。根据不同类型地区的区域问题，分别采 取支持政策、控制政策、振兴政策。同样是区域支持政策，也根据不同受援 区问题的大小，支持的强度也有区别，而不是一刀切，将一种政策套用到不 同区域。 （4）国家干预应与诱发本地区的生产潜力相结合。作到这一点，才能真 正达到开发落后地区的目标。意大利曾有过教训：为了加速南方工业化，国 家以法律规定在南方建设了一批大型厂，对这些工厂从设备、原料到产品销 售都创造了优惠条件，但却忽视了对南方地方中小企业的支持，地方工业发 展缓慢，而外来的大企业因缺乏中小企业的配套、协作，成了一个个的孤岛， 孤立无援，也难在当地扎根开花结果。相反，原联邦德国，注重在受援区积 极支持地方中小企业的发展，对促进慕尼黑-斯图加特新工业区的发展起了积 极影响。因此，外援要发挥地方生产潜力，启动地区内在的经济活力，相互 融合，相互推动。 （5）区域政策与结构政策相辅相成，把调整区域产业结构作为解决区域 问题、调整全国空间结构的重要手段。这是工业发达国家振兴老工业区普遍 采用的。原联邦德国对鲁尔区的整治，主要是发展新兴工业，促进区域经济 结构多样化；最大限度地发挥地区的水运优势，并新建高速公路，完善交通 网络；发展科技，促进经济；治理污染，美化环境。法国振兴东北部老工业 区（洛林和诺尔-加莱地区），主要措施是实行“再工业化”，包括收缩煤、 钢生产规模；大规模更新设备，淘汰旧工艺，采用新技术，实现生产现代化； 建立多样化经济活动，除加强一般制造业外，还积极发展电子、飞机、化工 等新兴工业，发展第三产业，逐步改变地区单一的传统经济格局。这些措施， 都是给衰落的老工业区注入新的活力，从而由衰落走向复兴。 （6）区域政策应有一定的连惯性。过分频繁地变动受援地区的范围与援 助类型、数额，对政策的长远效果不利，英国、法国都存在此类问题，而影 响了解决区域问题的效果。 将国外的实践与中国的实践对照起来看，以下几点中国应引起重视： （1）开发落后地区，缩小区域差距，必须进行改革。如果说，在市场经 济国家，以市场配置资源，也需要通过政府必要的干预调控，减弱市场固有 的弊端，那么，在中国，则需要以市场配置为主的方式取代行政计划配置为 主的方式，这也是中国改革实质之所在。经济现象繁复庞杂，变化多端，很 难作出准确的预测和规划。计划愈是“周全”，一切都事前计划好了，照此 办理，执行者的创造性和积极性也就没有了，特别是计划脱离了实际，越计 划造成的损失、失误越大。市场配置资源，需要一定条件，就是商品和各种 生产要素能在全社会范围内、在区域之间自由流动，配置到效益最优的方面 和组合化。这就要求废除国内的封建割据和形形色色阻碍资源自由流动的人 为障碍，形成统一的国内市场，并延伸到世界市场。 （2）既要重视落后地区的开发发展，也要重视保持发达地区的活力。意 大利长期以来忽视南方的开发，致使南北差距逐渐变成了南北对立，对南北 居民的社会心理和南方的经济起飞都产生了严重的消极影响，并成为经济社 会发展中的一个敏感问题。 在资本主义国家，资本向落后地区的转移，一般说来，阻力较大。但在 有利条件下，这种转移，又往往伴随着原有发达地区的停滞和衰退。第二次 世界大战前，英国北部和威尔斯工业地区的衰落，近几十年来美国东北部、 中西部大城市和工业区的衰败，都是有关政府很棘手的问题。在中国，一直 比较重视这个问题，但对这两者的关系也没能处理好。有时过分偏重于落后 地区的开发和铺新摊子，相对忽视巩固提高沿海老工业区，影响了老基地优 势的利用和发挥。有时又过分向发达地区倾斜，急剧拉大了地区差距，因此， 在工业布局中，在把着力点转向落后地区的同时，要注意保持发达地区的活 力，要通过技术改造、调整结构，促进其更上一层楼；在发达地区工业高速 增长时，就要考虑为落后地区服务，支持、带动落后地区跟上发达地区前进 的步伐。 （3）不断提高开发落后地区的经济效益。落后地区必须进行综合开发， 促进经济的综合发展。落后地区的落后，主要是产业结构不合理。一般说来， 落后地区的产业结构中，农业比重大。因此，重视农业的开发，从而促进轻 工业的发展，对繁荣落后地区的经济是很重要的。有些国家只重视工业开发， 工业开发引起了生态系统平衡的破坏，又直接影响农业生产的发展，这对落 后地区经济的健康发展是不利的（如日本）；有的国家，如意大利开始是单 打一地搞农业开发，50 年代初，意大利国家开发南方的投资绝大部分用于农 业，用于工业的不到 7％。实践证明，没有工业的支持，农业发展比较困难， 也很难根本改变落后面貌。50 年代中期，开始重视工业开发，提高了工业投 资的比重，以后又过份偏重于工业开发，农业投资过少，农业与工业发展不 相协调，也影响工业的健康发展。中国在“三线”建设过程中，也存在这个 问题，使“三线”地区原有一些净调出粮食的地区，变成为净调入粮食的地 区，而且净调入量呈上升趋势；工业中又偏重于国防工业、重工业，造成农 轻重比例的失调。 重视以交通运输为主的基础结构设施的建设，为工农业开发创造必要的 经济环境，是国外开发落后地区的一条较好的经验。美国在 18 世纪末就以巨 额投资整治河道、开挖人工运河，把内河与五大湖区连通，之后又与加拿大 联合建设圣劳伦斯通海航道，建成现代化内河运输网；到 20 世纪初，又建成 40 万公里的铁路，为当时开发其东北工业区及以后工业布局向西推进创造了 条件；接着又建成公路、航空运输网，形成发达的综合运输体系。日本在制 定 60 年代经济发展中长期规划时，将原来只占公共总投资 19.2％的交通投 资提高到 29.5％，后又增至 47％。韩国在 60 年代把公共总投资的 60％投入 交通建设。中国也注意了伴随工业布局的扩展而向新开发区延伸交通运输线 路，但总的看重视还不够，集中表现是长期投资不足。近几年，即使交通网 络已相当完善的发达国家，其交通运输业的投资仍占国家总投资的 20～28 ％，而中国 40 多年来，交通运输投资占基建总投资的比重，除恢复时期一度 曾达 18％以外，以后一直在 12～15％之间徘徊。运力不足，也正是中国开发 区健康成长和开发效益提高的主要障碍之一。 当然，落后地区的情况也是千差万别的。由不合理的产业结构过渡到比 较合理的产业结构，需要因地制宜，不能只有一个模式。但有一点是可以肯 定的，即因地制宜，扬长避短，优先发展各地的优势产业，抓住经济起飞的 突破口，以此带动地区经济的综合发展，这是提高开发落后地区经济效益的 重要途径。 把先进地区的先进技术向落后地区转移，重视落后地区的智力开发，加 快科学技术文化教育事业的发展，这是使落后地区进入先进行列的一个基本 条件。美国南方的发展，在很大程度上是得力于掌握了先进技术的新兴尖端 行业的兴起；日本现在计划在开发地区，建设一批中小型的“技术密集型城 市”。中国近几年开展起来的跨地区、跨部门的经济联合和技术协作，也把 技术转移作为一个重要内容，取得了一定的成效，证明这是发挥内地已形成 的相当庞大的固定资产潜力，较快提高经济效益的一个环节。 三、工业布局目标取向的抉择

　　本文标题：工业发展的不平衡与区域政策
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